ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 квітня 2024 року

м. Київ

справа № 160/4831/22

провадження № К/990/13639/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Коваленко Н.В.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023 (головуючий суддя Головко О.В., судді Ясенова Т.І., Суховаров А.В.)

у справі №160/4831/22

за позовом ОСОБА_1

до Кам`янської міської ради, Управління містобудування та архітектури Кам`янської міської ради про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії

І. РУХ СПРАВИ

1. У березні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Кам`янської міської ради, Управління містобудування та архітектури Кам`янської міської ради, в якому просила:

- визнати протиправним та нечинним рішення Кам`янської міської ради від 30.01.2015 № 1197-59 VI "Про затвердження планування території м. Дніпродзержинська" в частині віднесення виключення земельної ділянки, площею 0,1000 га, що знаходиться з адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер - 121040000002007.01076 із спеціальної зони "Р-3" (зони озеленених територій загального користування), відповідно до частини 1 статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України;

- зобов`язати Кам`янську міську раду опублікувати резолютивну частину цього рішення суду у виданні, у якому вказане оскаржуване рішення Кам`янської міської ради було офіційно оприлюднено, після набрання судовим рішенням законної сили;

- визнати протиправною відмову Управління містобудування та архітектури Кам`янської міської ради від 22.06.2021 № Р/99 у наданні позивачеві будівельного паспорту забудови земельної ділянки (кадастровий номер 1210400000:02:007:0107) для будівництва і обслуговування житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 ;

- зобов`язати Управління містобудування та архітектури Кам`янської міської ради повторно, з урахуванням висновків суду, розглянути заяву позивача про видачу будівельного паспорту забудови земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер - 1210400000:02:007:0107); стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідачів на користь позивача судові витрати: судовий збір у розмірі 1984,80 грн. та витрати на правничу допомогу 8000 грн.

2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.06.2022 позов задоволено частково:

- визнано протиправним та нечинним рішення 59 сесії Дніпродзержинської міської ради VI скликання від 30.01.2015 № 1197-59/VI "Про затвердження плану зонування території м. Дніпродзержинська" в частині віднесення земельної ділянки, площею 0,1000 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер - 1210400000:02:007:0107, до спеціальної зони "Р-3" (зони озеленених територій загального користування);

- зобов`язано Дніпродзержинську міську раду розглянути питання про внесення змін до Плану зонування території м. Дніпродзержинська, затвердженого Рішенням 59 сесії Дніпродзержинської міської ради VІ скликання від 30.01.2015 № 1197-59/VI "Про затвердження плану зонування території м. Дніпродзержинська" в частині віднесення виключення земельної ділянки, площею 0,1000 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер - 1210400000:02:007:0107, із спеціальної зони "Р-3" (зони озеленених територій загального користування). В іншій частині заявлених позовних вимог відмовлено.

3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023 рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.06.2022 скасовано, позов залишено без розгляду.

4. Не погодившись із вказаною постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5. Від відповідачів надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких вони просять відмовити у задоволенні касаційної скарги.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 08.05.2020 ОСОБА_1 придбала за договором купівлі-продажу у ОСОБА_2 земельну ділянку: 4810137200:15:017:0007, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 . Договір купівлі-продажу був засвідчений приватним нотаріусом Кір`як К.А., та зареєстрований в реєстрі за № 553, копія якого міститься в матеріалах справи.

7. Відповідно до означеного Договору цільове призначення земельної ділянки - для будівництва та обслуговування житлового будинку і громадських будівель (присадибна ділянка).

8. Також у договорі купівлі-продажу зазначено, що земельна ділянка належить ОСОБА_2 на підставі Договору купівлі-продажу земельної ділянки, посвідченої приватним нотаріусом Кам`янського міського нотаріального округу, Красношлик Л.Л. від 14.06.2018 за №519. Право власності зареєстровано у Державному реєстрі речових прав за реєстраційним номером об`єкту нерухомого майна: 156585412104 за номером запису права власності: 26626526.

9. Відповідно до Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, індексний номер: 208588240 від 08.05.2020, копія якого міститься в матеріалах справи, земельна ділянка за кадастровим номером 4810137200:15:017:0007, площею 0,1000 га, за адресою: АДРЕСА_1 ) була зареєстрована Дніпродзержинським міським виробничим відділом ДП ДРФ «Центр ДЗК» 08.08.2011. Цільове призначення земельної ділянки - для будівництва та обслуговування житлового будинку і громадських будівель (присадибна ділянка).

10. Відповідно до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, номер витягу НВ-0000318022022 від 11.02.2022, копія якого міститься в матеріалах справи, державна реєстрація земельної ділянки за кадастровим номером 4810137200:15:017:0007, прощею 0,1000 га, за адресою: АДРЕСА_1 , була здійснена на підставі технічної документації із землеустрою Товариством з обмеженою відповідальністю «Землеустрій» - 03.03.2010, та зареєстрована Дніпродзержинським міським виробничим відділом ДП ДРФ «Центр ДЗК» - 08.08.2011. Цільове призначення земельної ділянки - для будівництва та обслуговування житлового будинку і громадських будівель (присадибна ділянка). Категорія земель - землі житлової та громадської забудови. Вид використання земельної ділянки - для будівництва та обслуговування жилого будинку і господарських споруд (присадибна ділянка). Форма власності - приватна.

11. Відповідно до технічної документації Товариства з обмеженою відповідальністю «Землеустрій», копія якої міститься в матеріалах справи, комплекс робіт із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки (на місцевості) було здійснено на замовлення гр. ОСОБА_3 (першого власника) на підставі документів, що посвідчують право на земельну ділянку, а саме: рішення 42 сесії V скликання Дніпродзержинської міської ради від 28.09.2009 № 782-42/У «Про передачу громадянам земельних ділянок у власність, надання земельних ділянок на умовах оренди, розподіл земельних ділянок, вилучення та затвердження фактичних площ землекористування», та Додаток до рішення міської ради від 28.09.2009 № 782-42/V, згідно з якими Дніпродзержинською міською радою було надано згоду на безкоштовну передачу у приватну власність гр. ОСОБА_3 земельну ділянку прощею 0,1000 га, за адресою: АДРЕСА_1 ). Функціональне призначення земельної ділянки (по матеріалам інвентаризації) - для будівництва та обслуговування житлового будинку.

12. Відповідно до акту встановлення меж земельної ділянки, що передається у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) було встановлено в натурі межі земельної ділянки, що відводиться у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) гр. ОСОБА_3 на території Дніпродзержинської міської ради Дніпропетровської області, м. Дніпродзержинськ (нині м. Кам`янське), АДРЕСА_1 ), загальною площею 0,1000 га, в. т.ч. сільськогосподарських угідь 0.1000 га, з них: ріллі 0,1000 га. в т.ч. в ох.зоні газопроводу 0,0055 га, багаторічних насаджень - га, під будівлями та іншими угіддями - га.

13. Бажаючи збудувати власний будинок на земельній ділянці, що належить позивачу на праві приватної власності за кадастровим номером 4810137200:15:017:0007, прощею 0,1000 га, за адресою: АДРЕСА_1 , ОСОБА_1 звернулась до державного підприємства проектний інститут «Дніпродзержинськцивільпроект», яким в 2021 році було підготовлено ескіз намірів забудови земельної ділянки «будівництво житлового будинку та сауни по АДРЕСА_1 », копія якого міститься в матеріалах справи.

14. 15.06.2021 ОСОБА_1 звернулась до Управління містобудування та архітектури Кам`янської міської ради із заявою щодо надання будівельного паспорту забудови земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .

15. Проте, Управлінням містобудування та архітектури Кам`янської міської ради, було надано лист від 22.06.2021 № Р/99, яким повідомило про відмову у наданні будівельного паспорту на підставі невідповідності розміщення житлового будинку вимогам містобудівної документації. В листі також вказано, що відповідно до плану зонування території м. Кам`янського (затверджений рішенням міської ради від 30.01.2015 № 1197-59/VI зі змінами) ділянка знаходиться в спеціальній зоні «Р-3» (зона озеленених територій загального користування). Зона призначена для організації повсякденного відпочинку населення. До зони входять парки, сквери, бульвари та інші озеленені території, що активно використовуються населенням для відпочинку, об`єкти відпочинку, туризму, спортивні та рекреаційні для дітей та дорослих. Розміщення індивідуального житлового будинку не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

16. Рішенням Дніпродзержинської міської ради від 30.01.2015 № 1197-59/ VI, на підставі службової записки управління містобудування та архітектури міської ради вих. від 21.11.2014 №3и/739, було затверджено План зонування території м.Днпродзержинська. Відповідно до пункту 2 резолютивної частини рішення Дніпродзержинської міської ради від 30.01.2015 № 1197-59/ VI, організацію виконання та координацію цього рішення покладено на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, начальника управління містобудування та архітектури міської ради - головного архітектора міста, контроль - на постійну комісію з питань містобудування та архітектури міської ради.

17. На схемі розміщення земельної ділянки на плані, підготовленому Товариством з обмеженою відповідальністю «Землеустрій» станом на 2010 рік, видно, що аналогічні ділянки по пров. Фурманова, виділені міською радою для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) іншим громадянам вже майже забудовані.

18. На Схемі розміщення земельної ділянки на плані, підготовленої ДП ПІ «Дніпродзержинськцивільпроект», та Топографо-геодезичній зйомці, копії яких містяться в матеріалах справи, станом на 2021 рік, встановлено, що аналогічні ділянки навколо земельної ділянки за кадастровим номером 4810137200:15:017:0007 за адресою: АДРЕСА_1 ), виділені міською радою для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) іншим громадянам вже забудовані.

19. ОСОБА_1 вважає рішення Кам`янської міської ради від 30.01.2015 № 1197-59/VІ «Про затвердження плану зонування території м.Дніпродзержинська» в частині віднесення земельної ділянки, площею 0,1000 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер - 1210400000:02:007:0107 до спеціальної зони «Р-3» (зони озеленених територій загального користування), і відмову Управління містобудування та архітектури Кам`янської міської ради у наданні ОСОБА_1 будівельного паспорту забудови земельної ділянки, (кадастровий номер 1210400000:02:007:0107) для будівництва і обслуговування житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 протиправними, у зв`язку з чим звернулась до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що зміна функціонального призначення земельної ділянки, кадастровий номер 1210400000:02:007:0107, за адресою: АДРЕСА_1 , із цільового призначення земельної ділянки - для будівництва та обслуговування житлового будинку і громадський будівель (присадибка ділянка) за попереднім генеральним планом, на зону Р-3 (озеленені території) за містобудівною документацією, що затверджена оскаржуваним рішенням Кам`янської міської ради, зумовила неможливість реалізації позивачем речового права на забудову вказаної земельної ділянки відповідно до її цільового призначення - для будівництва та обслуговування житлового будинку і громадський будівель (присадибка ділянка).

Корегування плану зонування міста Дніпродзержинська, яке було проведено на підставі рішення 59 сесії Дніпродзержинської міської ради VI скликання від 30.01.2015 року №1197-59/VI "Про затвердження плану зонування території м.Дніпродзержинська" шляхом затвердження плану зонування території м.Дніпродзержинська, що була затверджена раніше ухваленим рішенням Дніпродзержинської міської ради від 28.09.2009 №782-42/V, і перенесення земельної ділянки, кадастровий номер 1210400000:02:007:0107 до зони озеленених територій загального користування, призвело до звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод власника земельної ділянки, кадастровий номер 1210400000:02:007:0107, на її використання згідно визначеного цільового призначення.

Прийняття оскаржуваного рішення у частині віднесення земельної ділянки кадастровий 1210400000:02:007:0107 в зону озеленених територій Р-3 за Планом зонування території міста відбулось із порушенням норм статті 8, частини 2 статті 19, частини 3 статті 22 Конституції України.

21. Щодо позовних вимог про визнання протиправною відмови Управління містобудування та архітектури Кам`янської міської ради у наданні ОСОБА_1 будівельного паспорту забудови земельної ділянки, суд першої інстанції вважав, що така позовна вимога є передчасною, оскільки Управління містобудування та архітектури Кам`янської міської ради як суб`єкт владних повноважень має вчинити відповідні дії після прийняття органом місцевого самоврядування рішення про внесення змін в частині до плану зонування територій міста.

22. Суд апеляційної інстанції вважав такі висновки передчасними, оскільки поза увагою суду першої інстанції залишилися вимоги процесуального закону щодо строку звернення до суду з позовом.

23. Колегія суддів врахувала те, що відповідачем доведено, матеріалами справи підтверджується, що оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування було оприлюднено відповідно до закону після його прийняття.

Крім того, за результатом розгляду заяви ОСОБА_1 про надання будівельного паспорту забудови земельної ділянки, Управлінням містобудування та архітектури Кам`янської міської ради видано повідомлення-рішення від 22.06.2021, вих. № р/99, яким відмовлено у видачі будівельного паспорту житлового будинку з підстав невідповідності розміщення житлового будинку вимогам містобудівної документації з посиланням на рішення Кам`янської міської ради від 30.01.2015 №1197-59 VI.

Позивач підтверджує факт отримання такого повідомлення-рішення, про що зазначено безпосередньо у позовній заяві.

Натомість клопотання про поновлення строку звернення до суду з обґрунтуванням поважності причин його пропуску позивачем не подавалося.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

24. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суд апеляційної інстанції під час вирішення спору не врахував висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 22.07.2021 у справі №340/141/21, від 21.05.2021 у справі №1.380.2019.006107, від 16.09.2021 у справі №240/10995/20 та від 12.09.2022 у справі №120/16601/21 стосовно того, що під час розгляду справи судам слід уникати надмірного формалізму.

25. На думку скаржника, скасовуючи рішення першої інстанції та залишаючи позовну заяву ОСОБА_1 без розгляду суд апеляційної інстанції порушив норми матеріального та процесуального права, зокрема, не врахував, що позивачем оскаржується нормативно-правовий акт, який відповідно до приписів частини 3 статті 264 КАС України може бути оскаржено протягом всього строку його чинності.

26. Також у касаційній скарзі наводяться мотиви правильності висновків суду першої інстанції, зроблених по суті вирішення спору.

27. Відповідачі у відзивах на касаційну скаргу підтримують висновки суду апеляційної інстанції, вважають, що ОСОБА_1 пропустила строк звернення до суду та не надала обґрунтувань для поновлення такого строку.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, з такого.

29. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №3038-VI).

30. Згідно із статтею 8 Закону №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

31. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

32. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

33. Частиною 1 статті 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

34. У порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені, зокрема, генеральний план, План зонування та інша містобудівна документація особою, щодо якої її застосовано або яка є суб`єктом правовідносин, в яких цей акт буде застосований. Під час розгляду таких справ адміністративні суди здійснюють оцінку законності оскаржуваного нормативно-правового акта та його відповідності актам вищої юридичної сили.

35. Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постановах від 16.03.2021 у справі № 640/9677/20 та від 24.06.2021 у справі № 560/3160/20, від 14.02.2022 у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17) та іншими.

36. Колегія суддів зауважує, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

37. Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлено статтею 264 КАС України.

38. Відповідно до частини 1 цієї статті такий порядок поширюється на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

39. Частиною 2 статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

40. Акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності (частина 3 статті 264 КАС України).

41. У цій справі ОСОБА_1 оскаржує рішення Кам`янської міської ради від 30.01.2015 №1197-59 VI "Про затвердження планування території м. Дніпродзержинська", яке є нормативно-правовим актом, тому до цієї позовної вимоги має бути застосований спеціальний строк на звернення до суду, передбачений частиною 3 статті 264 КАС України.

42. Суд апеляційної інстанції не застосував до спірних правовідносин вказану норму, що призвело до передчасного рішення про залишення позову без розгляду (зокрема, в цій частині).

43. Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатом розгляду заяви ОСОБА_1 про надання будівельного паспорту забудови земельної ділянки, Управлінням містобудування та архітектури Кам`янської міської ради видано повідомлення-рішення від 22.06.2021, вих. № р/99, яким відмовлено у видачі будівельного паспорту житлового будинку з підстав невідповідності розміщення житлового будинку вимогам містобудівної документації з посиланням на рішення Кам`янської міської ради від 30.01.2015 № 1197-59 VI.

44. Суд апеляційної інстанції, залишаючи позов без розгляду, не досліджував питання того, коли ОСОБА_1 дізналася про повідомлення-рішення від 22.06.2021, вих. № р/99, яким відмовлено у видачі будівельного паспорту житлового будинку, тому щодо цієї позовної вимоги залишення позову без розгляду також є передчасним.

45. Верховний Суд, зокрема, у постанові від 29.09.2022 у справі №500/1912/22 наголосив на тому, що при застосуванні процесуальних норм слід уникати як надмірного формалізму, так і надмірної гнучкості, які можуть призвести до нівелювання процесуальних вимог, встановлених законом. Надмірний формалізм у трактуванні процесуального законодавства визнається неправомірним обмеженням права на доступ до суду як елемента права на справедливий суд згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

46. Доводи касаційної скарги по суті спору не можуть бути оцінені під час цього касаційного розгляду, оскільки ухвалою Верховного Суду від 01.05.2023 касаційне провадження відкрито тільки на постанову суду апеляційної інстанції, якою залишено позов без розгляду з процесуальних підстав.

47. За наведеного правового регулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі.

48. Таким чином, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 2 3 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023 у справі №160/4831/22 скасувати і направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Н.В. Коваленко